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关于地方立法中部门利益倾向的若干思考
作者：学报 文章来源：原创 点击数： 更新时间：2006-6-30
胡玉强
(华中科技大学法学院, 湖北 武汉430074)
［文献标识码］A［文章编号］10084738(2006)03004403
地方立法是我国立法体系的一个组成部分。然而，地方立法的质量关系到当地的政治、经济和社会发展。当前，我国地方立法中还存在着不少问题。其中一个突出问题是部门利益倾向问题。地方立法中的部门利益倾向会破坏法制的统一，妨碍社会主义市场经济的发展，降低立法效率和行政效率，损害公民、法人和其他组织的正当权益，滋生腐败。如何有效地防止地方立法中的部门利益倾向，不仅是人民群众普遍关心的一个热点问题，也是立法工作者面临的一个难题。
一、 地方立法中部门利益倾向的主要表现及其危害
所谓部门利益是指政府各部门独立于政府本身利益和人民利益的特殊集团利益或行业利益。［1］部门利益倾向表现为政府部门借起草法规草案之机，不适当地扩大本部门的权力，热衷于设置行政许可、行政审批、罚款等职权。其实质是没有正确处理立法中的公权与私权的关系。有地方国家权力机关的参与，并以地方性法规的形式确认、肯定，可使部门利益固定化、合法化，其他任何机关、组织及个人都不得干预。目前地方立法中部门利益的倾向主要表现在以下几个方面：
1.以地方立法的形式不适当地增设行政机构
行政机构的设立应该取决于行政管理工作的实际需要。然而，一些行政部门不是出于实际工作的需要，而是为了达到增加行政编制和经费的目的，通过地方立法来增设行政机构。这些行政部门通常强调某项工作的重要性，进而要求地方性法规对开展这项工作的机构作出明确规定，如增设政府部门内的二级处室，增设下属事业单位，或者给已有的部门内二级处室增加一块事业单位的牌子等等。这类做法，其目的主要是以地方性法规的外衣增强新设机构的稳定性和权威性，也方便在今后政府机构精简改革时保留编制、机构和人员。这样做既降低了地方立法的重要程度，又会给编制管理和机构改革带来困难。
2.地方立法中设立的行政机关的职权与责任失衡
制定地方性法规的目的不仅仅是要规范广大公民、法人和其他组织的行为，更重要的是要规范行政机关的执法行为，使其能够依法行政，避免行政权力的滥用。因此，地方性法规的内容应当使行政机关的权力与义务相一致，职权与责任相平衡。但是，一些地方立法，给政府部门规定了很大的行政权力和处罚权力，但对行政部门行使权力和进行处罚的程序和条件却疏于规定。大多数地方性法规对行政机关工作人员的责任通常是一笔带过，只笼统地规定“工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者监察部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”，这样的规定十分空洞，形同虚设。
3.权力部门化、部门利益化、利益法规化现象严重
即靠带有强烈的部门色彩、带有保护部门利益、扩大部门权力倾向的法律、法规获取部门利益。有些国家主管部门,利用部门掌握的国家政策资源和立法资源,在协助国家制定有关政策和有关法律草案时,千方百计为部门争权力、争利益，通过这种途径获取的部门利益,虽然看起来符合国家的政策和法律,但它是通过不恰当、不公正地运用国家政策资源和立法资源而获取的,不公正的政策和不公平的立法可以使人们对政策和立法本身产生怀疑,对维护社会稳定、促进社会发展的制度性因素产生不信任。［2］
4.通过立法实行部门或行业的垄断
政府各部门在工作中都有自己的职责范围，但在地方立法中,各有关部门在起草法规草案时,总是尽可能地将自己的管辖权力伸向相邻的部门,以求扩充部门权力。这样,一是对共同拥有管辖权的问题,在立法时都试图将另一方排斥在外,或是对执法中有利可图的事情争着管,无利可图的事情就“踢皮球”,如争管辖权、审批权、罚款权,而推卸责任和减少义务等,以期实现部门或行业垄断。二是对社会改革实践中出现的一些新的行业在管理部门尚未明确的情况下,有关部门就通过地方立法先行夺取,使之既成事实,之后即使相关部门想涉足也无可奈何。［3］关于地方立法中部门利益倾向的若干思考十堰职业技术学院学报2006年第3期第19卷第3期
地方立法中部门利益的危害，主要是导致了法律规范的失衡，执法部门的权力相对过大、过宽，造成重权力轻义务、重管理轻服务的倾向。部门利益的主要危害性在于:一是部门利益不可避免地引发权力寻租。在部门利益的作用下,公共权利堕落为一些部门牟取私利的工具,这种公权私用的现象如果得不到遏制,其危害不可估量。［2］二是部门利益会降低行政效率。行政效率是政府管理的核心概念，指政府在实现行政目标过程中的产出与投入的比率。［4］带有部门利益倾向的地方性法规除了会降低立法效率，同样会降低行政效率。一些带有部门利益倾向的地方性法规不是从实际工作需要出发来设定某些条款的内容，而是背离便民利民的原则因人设事，不合理地增设机构，必然造成机构臃肿、人浮于事的后果,增加了政府的负担,降低了行政效率。三是部门利益影响了地方立法的严肃性和权威性，影响了人民群众对法制的信心，也不利于培养人民群众的守法自觉性。同时，地方立法过多过滥，还可能反过来影响人民群众对国家法律的理解和把握。
二、地方立法中部门利益倾向产生的原因
地方性法规中产生部门利益倾向的现象，有着深刻的认识上和立法程序方面的原因，主要表现在以下几方面：
1.立法观念的滞后和偏差
这个缺陷容易导致地方立法者在价值判断和选择上发生错误，将行政部门的利益看得过重，从而在制定地方性法规时自觉或不自觉地带有部门利益倾向。当前，地方立法在观念上缺乏服务的观念。立法观念过分强调行政干预和介入，片面强调和突出本部门的利益。这种滞后的管理理念在一些立法工作者思想中存在，最突出的表现就是缺乏为经济服务的观念。他们普遍认同以行政方式处理各类事务最为快捷这一观点，注重赋予行政机关各种权力，忽视行政机关为经济建设服务所应有的责任和义务。在这种观念指导下所制定出来的地方性法规必然会带有比较明显的部门利益倾向。
2.利益驱动
“经济关系首先表现为利益，利益决定着法，法一旦形成又会对利益有能动的反作用。” ［5］(P64)立法的过程是一个权力和利益的分配和平衡的过程。行政部门这一利益主体总是在不断追求其利益存在的合理性和利益最大化，这是地方立法中产生部门利益倾向最主要和最根本的原因。同时，立法机关和立法人员在立法过程中受到自身利益的驱动，往往也放任部门利益的存在，对部门利益倾向起到了推波助澜的作用。地方性法规设立带有部门利益倾向的条款后，能够给有关行政部门带来各种利益。行政部门通过地方立法取得不合理的行政许可权、行政收费权、行政处罚权等职权后，就可以借此直接或间接地获取经济利益。
3.地方立法起草渠道单一，使得法规草案中的部门利益倾向严重
目前，大多数法规由政府有关部门起草。政府部门起草法规，有一定的有利条件，比较了解实际情况，熟悉有关业务，经费也有保障；但也有很大弊端，部门起草往往将本部门狭隘的执法目的和利益作为起草工作的指导思想,使立法机关在起草阶段陷于被动,导致部门利益膨胀,损害了立法利益的整体性。［6］这种单一的起草方式使所立法规草案程度不同地带有浓厚的部门利益倾向。
4.对地方立法缺少有力的监控机制
我国现行的立法体制不是很完善。我国的立法体制是“一元多层次”，立法主体较多，客观上为部门利益的地方立法创造了一定的条件。在我国现行的立法体制中，对地方立法的监控规定不是很完善，不论是事前的监督，还是事后的监督，具体的监督部门、监督措施甚至监督程序无法落实，从而使得带有部门利益倾向的地方立法纷纷出台。
三、防止地方立法部门利益倾向的对策
部门利益倾向不仅给公民、法人和其他组织的合法权益造成直接、明显的损害，还会使管理者高高在上，不能正确贯彻以人为本的原则，不能正确对待执法者与公民间的平等关系，有悖于社会主义法治的平等原则。部门利益是与我们依法行政,打造责任政府、服务型政府的理念完全是背道而驰的。防止和克服部门利益倾向需要采取一些对策，主要有以下几个方面：
1.转变立法观念，树立服务观念，强化以人为本的意识
针对地方立法观念过分强调行政干预和介入这一问题，地方立法工作者应牢固树立服务观念，不断强化公权意识。立法作为国家权力机关的一项职权，理应是人民的事业。地方立法的目的，归根结底就是必须要体现本行政区域人民的共同意志，维护人民的利益，保障人民当家作主。《立法法》第五条明确规定:“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”国家机关作为民意执行机关行使公权力、履行职责，都要追求为人民谋利益，真正做到权为民所用，而不是为部门所用。地方国家权力机关作为地方性法规的制定者，应该从传统的权力本位、官本位的观念中解脱出来，树立以人为本的新观念。地方立法应把握行政机关的管理权最终来源于人民的信任和委托，其权力运用的惟一价值取向是为人民服务这一基本原理，正确选择利益出发点，使地方性法规充分表达人民的意志和利益，而不是将某部分人、某集团或者某部门的利益合法化。
2.确立立法公开制度,保证公民最大限度地参与到立法过程中来
我国没有专门的法律法规规定地方立法采取立法公开的方式，但是现代立法发展的一个主要特征或趋势就是要使公民广泛参与立法。因此，立法实践中可以适当地设置一些立法的公开措施。要广泛听取社会各方面的意见，特别要注意听取和征集人大代表、专家学者、法规相关人的意见，对关系人民群众切身利益的法规草案要适时举行立法论证会、听证会。同时，媒体可以公开报道立法机关讨论法规的情况。起草地方性法规草案应当广泛征询社会各界意见。要认真贯彻《立法法》要求，把立法过程变成广大公民参与和监督立法的过程，变成法规宣传教育的过程，变为民主制度化、规范化、程序化的凝练过程，使法规具有更广泛的群众基础。立法公开制度能在一定程度上避免立法的部门利益倾向。
3.拓宽地方性法规案的起草渠道，重视发挥专家、学者在起草工作中的作用，改变单纯由部门起草的做法
拓宽法规案的起草渠道，就是要打破由政府主导法规起草权的局面，改变法规案由政府起草的单一局面。多年来，绝大多数法规都是由政府部门来起草，较少注意发挥专家、学者在立法中的作用。对涉及改革开放和市场经济建设的全局性的或难度较大的法规起草，尤其需要专家、学者的参与。要在日常的法规起草工作中，经常组织召开有关专家和学者参加多层次的座谈会、论证会、研讨会，从理论上和实践上，对一些涉及改革与市场经济建设中的难点问题进行分析论证，避免立法的部门利益倾向。
4.加强对地方立法的监督，对地方立法实施有力的监督
要加强地方立法的事前监督，在立法起草过程中防止部门利益倾向，发现有部门利益倾向的立法条款要及时修改或者开听证会及时讨论。在地方性法规通过后，事后的监督主要表现在其实施的过程中，具体的监督部门、监督措施是否能够认真贯彻执行，防止有法不依的现象出现。现实中，应当切实加强上级立法机关对下级立法机关的立法监督，完善监督的程序，发挥监督的效力，从而在一定程度上使地方立法的部门利益倾向有所收敛。
［参考文献］
［1］ 王源扩.地方立法中部门利益膨胀的对策探讨［J］.安徽大学学报(哲学社会科学版)，2000，(5).
［2］ 刘长发.关于部门利益的若干理论思考［J］.四川行政学院学报，2005，(6).
［3］ 刘运龙.论地方立法中“部门利益”倾向及防范对策［J］.人大研究,1997,(6).
［4］ 李平.政府领导体制与行政效率研究［J］.政治学研究，2001,(1).
［5］ 孙国华，朱景文.法理学［M］.北京：中国人民大学出版社,1999.
［6］ 肖子策.论地方立法起草方式改革［J］.法学，2005,(1).
Pondering on the inclination to departmental benefit of local legislation
HU Yuqiang
(Law School, Huazhong University of Science and Technology, Wuhan 430074, China)
Abstract:The inclination to departmental benefit of local legislation has already become the conspicuous obstacle of local legislative process and of the legislative quality. Quite a few local regulations have a strong inclination of departmental benefit in practice. The inclination to departmental benefit of the local legislation does harm the unity of legislative system, hinders the development of socialistic market economy, reduces legislative and administrative efficiency and damages the legitimate rights and interests of the citizens, legal persons and other organizations. Therefore, the inclination to the departmental benefit should be prevented and overcome in local legislation.
Key words: local legislation; the inclination to departmental benefit; administration with law June，2006第19卷第3期Journal of Shiyan Technical InstituteVol.19 No.3
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