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后统购统销时期我国二元社会结构的化解
作者：黄金魁 文章来源：十堰职业技术学院学报 点击数： 更新时间：2006-10-30
黄金魁
（惠州学院 政法系,广东 惠州 516007）［文献标识码］ A ［文章编号］ 10084738(2006)04004203
粮食等主要农副产品的统购统销政策，作为我国传统经济时期的一项主要经济政策,退出历史舞台已有二十多年了。但是统购统销政策的一些配套措施却相对固化并延续至今，对我国经济社会发展产生了深远影响。由此衍生的城乡二元社会结构便是其中最为深刻的影响之一。笔者在此将统购统销政策取消后的时期称为后统购统销时期。这一时期，国家对粮食等主要农副产品的统购统销政策已经取消，计划经济体制逐步转换，社会主义市场经济体制初步建立并不断完善。但是与统购统销政策和计划体制相关的一些制度、措施，如户籍管理制度、城市优先发展的观念等却依然如故，同市场经济平等交换、人员和要素自由流动的原则相矛盾，二元社会结构依旧存在，甚至有扩大趋势。二元社会结构已经成为我国经济社会继续快速向前发展，建设小康社会，构建和谐社会的主要阻碍之一。本文试图从统购统销政策入手，探究统购统销政策与二元社会结构形成的关系，并在客观分析现实条件的基础上提出化解二元社会结构的途径。
一、统购统销政策与重工业优先发展战略催生计划体制和户籍制度
重工业优先发展战略是新中国成立之初实现国家工业化的根本举措，但这一战略同我国当时的资源禀赋之间存在着尖锐的矛盾。要解决这对矛盾，只能依靠创设具体的宏观政策和制度环境。在这种情况下，有两个问题必须首先考虑：其一，工业化初始积累的来源；其二，如何确保各要素流向工业。对于工业化初始积累来源，陈云曾有过论述：“中国是一个农业国。工业化的投资不能不从农业上打主意。搞工业投资，必须拿出一部分资金来，不从农业上打主意，这批资金转不过来。”［1］(P557～558) 因此，只能依靠国民经济的自我积累，从传统产业——农业中获取。要素流向问题，单纯依靠市场机制的自由调节也无法实现，必须借助于国家政权的力量，实行人为扭曲产品和要素价格，以计划和行政命令方式配置资源，从而形成一种不同于市场机制调节的宏观政策环境，“其核心便是全面排斥市场机制的作用。”［2］(P29～30)统购统销政策的实质是国家政权对资源的垄断，并成为计划体制的中心环节。统购统销政策这一最初只为解决粮食供求危机的应急性措施，便成了转移农业资源，贡献工业发展的一种重要制度性安排。
为实现粮食的计划供应，还必须确定受供应的人数，使其不超出粮食供应能力，户籍制度便应运而生，并最终发展成为阻止农村人口流向城市的制度环节。户籍制度正式出台前，我国对居民采取的是较为松散的户籍管理方式。为更好地实现对城市居民粮食的计划供应，政务院从1953年开始多次发出指示“劝阻”农民盲目进城，此后几年又多次发出制止农村人口盲目外流的指示，但仍然有大量农村人口进入城镇。出现这种情况，一方面由于城市建设和工业发展需要，另一方面因为这些指示多是呼吁性的，并未上升到法律或政策高度，因而执行比较宽松。所以在粮食供不应求时，对城市居民的计划供应常常与实际需求有缺口，因此要稳定计划供应的数量，客观上就要求出台能够限制自由迁徙的政策或法律。1958年1月9日，全国人民代表大会常务委员会第91次会议通过《中华人民共和国户口登记条例》，强制性政策正式出台。该条例除了详细规定应进行各项基本情况的户口登记外，其中第十条还规定“公民由农村迁往城市必须有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常驻地户口登记机关申请办理迁出手续。”这一规定以法律形式把限制农民迁往城市的制度固定下来，成为我国户籍制度的核心。从此，严格限制人口迁徙的户籍制度正式形成，直到今天仍是我国户籍方面的现行法规。
从户籍制度的出台过程可以看出，它首先是为粮食的统购统销政策服务的。同时在另一方面，户籍制度同统购统销一道起到稳定城市、稳定社会的作用，为工业化提供稳定的社会环境，使国家计划得以顺利实现，因而成为计划体制的又一重要环节。由于户籍制度以公安机关为实施后盾，它就成了以强力方式限制农民自由流入城市的一道闸门，因而成为城乡二元分割体制形成的必要条件。
二、城乡二元社会结构对经济社会发展的影响
经过以统购统销、户籍制度等为核心的计划经济体制的建构，农业便成了为国家工业化服务的部门，农业剩余源源不断地通过这种体制流向工业部门。据统计，从1952年到1978年，农民通过税收、价格剪刀差和储蓄等方式为工业化提供资金达4 453亿元，平均每年达165亿元，占工业化过程中国民收入积累的2／5；同时，农民把粮食总产量的1／4，棉花总产量的90％，食用植物油产量的2／3提供给了国家，并为工业品提供了50％以上的市场份额和566亿美元的外汇，国民经济全部创汇额的2／3以上来自农民所提供的农副产品。［3］另外有学者研究指出，计划经济时期的“剪刀差”让农民付出了6 000亿至8 000亿元的代价。［4］工业尤其是重工业获得了巨大发展，农业、农村发展则严重滞后，并且由于工农、城乡的不同政策和制度安排，我国二元社会结构便日渐形成。而且这种稳固的城乡二元社会结构直到今天仍然严重影响着我国现代化，尤其是农村现代化进程。
1．二元社会结构使城乡经济交流受到限制，城乡发展差距悬殊
统购统销政策实施后，国家逐渐关闭了粮食等主要农产品的自由市场，实行国家垄断，这首先导致城乡交流不畅。“全国国营商业和合作社商业有56.6%的机构和60.5%的人员集中于城市，城市中又特别集中于大城市。但是从零售额来看则又相反，农村占53.1%，城市仅占46.9%。商业网分布乡村中又偏重于集镇，在地区分布上又偏于沿海而疏于内地。”［5］(P181)同时，农村出现日用消费品买不着，土特产卖不出去的情况，这给人民生活带来极大不便。随着纳入国家计划管理农副产品的增多，农民对农产品的自销权更是大受限制。个体农民基本上被排除在市场之外，同商品经济几乎绝缘。从此，农村商品经济日趋衰弱直至消亡，农民的一切经济活动都由国家控制，农民无法根据市场、利益来从事生产与交流，农业在“剪刀差”中被无偿剥夺了几乎所有劳动剩余。因此，几十年来农业、农村发展缓慢（所获的农业产值的增长均靠大量劳动的投入），大多数农民仍然处在贫困之中。处在产业结构另一端的工业，却获得巨大的发展。这样使得工农、城乡差距不断拉大，二元经济更加强化，二元社会结构形成并影响至今。据有关资料统计，改革开放以来，虽然我国经济高速发展，但城乡差距仍然没有相应缩小，反而进一步扩大。城乡居民收入差距从１９８５年的１．７倍扩大到２００２年的３.１倍；城市居民人均消费支出与农村居民人均生活现金消费支出差距从１９８５年的２．２倍，扩大到２００２年的４．１倍。如果将农民的实物收入、生产性投入和市民的非货币收入等因素考虑进来，则目前的城乡收入差距达到惊人的６倍。［6］
2．二元社会结构使城乡人口自由流动受阻，城乡居民存在着巨大身份差异
按现代西方发达国家的工业化进程的历史经验，工业化常伴随着城市化，城市化成为衡量一个国家或地区经济发达和文明程度的重要标志之一。我国在工业化进程当中，却并未出现城市化的大扩张，而是呈现另一番不同的景象，形成了城乡分割、差别巨大的二元社会结构。这主要是因为我国为实现重工业优先的赶超战略，采取了限制人口流动的一系列制度。统购统销、集体化组织（合作社－人民公社）、户籍制度等一系列的制度安排，使农民的区域流动乃至社会流动成为不可能，尤其是农村人口向城市的垂直流动。“农民没有了任何流动的自由，也失去了对自己利益的保护权力，他们的利益随时都有可能会被无偿地占用，无法实现与国家和城市的利益交换。”［7］(P101)农村和城市分割，各自利益格局不断固化，两个截然不同并具有社会等级差别的社会——农村社会和城市社会——得以形成，处在二元社会中的居民所享有的教育、就业、医疗、社会保障等权利存在着巨大差别。后统购统销时期我国二元社会结构的化解十堰职业技术学院学报 2006年第4期 第19卷第4期
三、改变城乡分治，实现城乡同策，促使二元社会走向和谐
通过对统购统销政策与我国二元社会结构形成的历史考察，我们发现，二元社会结构赖以形成的基础已具有很强的制度刚性。虽然目前统购统销政策已成为历史陈迹，社会主义市场经济正逐步形成和完善，但导致城乡二元分割的户籍制度、差别巨大的城乡利益格局依然存在。笔者认为，进一步深化市场经济体制改革，摒弃各种城乡分治政策，实施城乡统筹的一体化发展战略，是化解二元社会结构最为现实的途径。
1．进一步深化市场经济体制改革，避免权力过多介入市场，保障农民利益
统购统销的实质就是由国家严格控制农副产品的收购与销售，计划体制更是将国民经济全部纳入政权的控制之中。虽然从整个国民经济来看，我国目前社会主义市场经济体制已经初步建立，但权力仍能够轻易介入许多本应由市场主导的领域，从而导致市场经济扭曲。经济学泰斗吴敬琏曾指出：我国的市场经济改革应防止陷入“权贵资本主义”。他说，出现权贵资本主义的原因就在于“在转型时期利益结构大调整的过程中，某些拥有支配资源权力的人往往能够利用手中的权力为自己牟取私利”。［8］(P31)权力过多介入市场，必将给权力更多寻租机会，导致权钱结合，官商不分，权力资本化、资本权力化，使得法令难以实行。近年来，基层政府的一些征地行为就很能说明权力对市场的控制，以及农村资源向城市，甚至向某些个人手中转移的程度。政府低价征用土地后，一经出让，增值高达数十倍。而征地时的价格只是市场价格的极小部分，就是这极小的一部分实际到农民手里的又少得可怜，农民利益受到极大损害。近年来因征地造成群体性事件是当前某些地方社会治安不稳定的主要因素。据统计，从1987年至2001年全国共征用耕地2 400多万亩，从1987年至2002年全国非农建设占用耕地直接从农民土地上获取的收益高达30 000亿元。［9］这是计划退出、市场确立后，国家权力介入市场交易典型。为此，应使权力与利益脱钩，加快政府的市场化改革，铲除权力 “寻租”的基础。中共中央在《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确提出“转变政府经济管理职能。深化行政审批制度改革，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。”只有严格按照中央要求，进一步完善市场经济体制，严格依法行政，建立法治政府，才能破除权力随意介入那些应该由市场主控的领域，从而使民众平等、自由进入市场，民众利益才能切实得到保障。
2．改变观念，将城乡统筹发展战略和新农村建设战略落到实处
如今，我国人均国内生产总值已经超过了1 000美元，初步具备了工业反哺农业、城市支持农村的经济实力。中共中央提出统筹城乡发展和建设社会主义新农村，可谓适得其时。同时，上至中央，下至各级政府都正在为实施城乡统筹发展和新农村建设努力。但是部分基层决策者思想观念落后，仍阻碍着中央城乡统筹发展战略在基层的具体实施。一些基层并没有把统筹城乡发展，推进城乡一体化真正内化为制定具体政策的指导思想，仍然坚持惯有的思维方式，一切以城市、市民的发展为优先取向，不惜牺牲农村、农民利益，没有把农村、农民的发展与城市、市民的发展统筹考虑来制定城乡一体化政策。其根本原因在于没有按照科学发展观的要求，坚持以人为本，走全面、协调、可持续发展之路。政策的执行者，应该切实转变观念，将农民、农业、农村的发展纳入城乡统筹发展的规划之中。
3．推进户籍等制度变革，坚持机会平等与起点公平
刚性的户口管理制度，把农民牢牢拴在土地上，使农民的迁徙自由和择业自由受到了极大限制，同时，户籍背后还隐藏着待遇、利益差别，这种城乡不统一的福利保障和教育制度既不公平，也阻碍了城市对农村人口和劳动力的吸收。现在许多地方先后推出了一些户籍新政，一般要求你有合法固定住所和稳定收入，即有房有工作，即可落户。在城镇找到一份工作似乎没有太大问题，而要拥有自己的房子却是众多农民难以企及的。因此，这种户籍放开虽然使一部分人转变为市民，但是对于大部分农民来说意义不大，也不可能促进二元社会结构的化解。另外有一些地方实行统一的户口管理制度，统称居民户口，但是因为不能获得同样的诸如医疗保障、教育机会和最低生活保障等一系列福利保障待遇，可谓名归而实未至。户籍制度改革的关键是要抹去横亘在农民和市民之间的各种福利差距。而这仅靠户籍制度本身的改革是不可能实现的，须从户籍制度背后的一系列社会管理制度入手，创设条件实现机会平等和起点公平。首先要建立城乡统一的教育制度，使公共财政对城乡教育的投资均等，运用扶持方式推进农村教育教学质量的稳步提高，让所有的农民孩子有学上，上好学。其次，建立城乡统一的就业政策，承认和实现劳动力的自由、平等择业，确保农民工获得与城市职工相同待遇。第三，建立城乡统一的社会保障体制，良好的社会保障体系不仅有利于起点公平，也是市场竞争的社会安全阀。
［参考文献］
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The deconstruction of the dual society structure in the posttimes of
state monopoly of purchasing and marketing
HUANG Jinkui
(Dept. of Politics and Law Science, Huizhou University, Huizhou 516007, China)
Abstract:The formation of the dual society structure in our country has a close tie with the grain policy of state monopoly of purchasing and marketing, which began in 1953. State planning economic systems, in which the grain policy was the center, household register system and the urban priority development strategy were the formation and fixation of dual social structure. The essential way to deconstruct this dual society structure is to change the former method of separating town from country and implement harmony strategy for rural and urban development .
Key words: post times of state monopoly of purchasing and marketing; dual society structure; deconstruction of social structure
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